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浙江(jiāng)农文旅产业发展(zhǎn)模(mó)式
来源 Source:作(zuò)者:朱建其 陈鑫春 章怀东        日期 Date:2022-10-21        点击(jī) Hits:2030

 

       为了保护好青山绿水、发展(zhǎn)好生态经济、提(tí)高农民生(shēng)活水平,发展(zhǎn)文旅产业已然成为浙江省经济社会发展的重要力量(liàng),也是浙江(jiāng)实现共(gòng)同富裕示范区建设、乡村振兴、大花园建设等(děng)重大(dà)战(zhàn)略的有效途径。农文旅(lǚ)产业融(róng)合发展,通(tōng)过田园风(fēng)光、乡野文(wén)明与自然风光等资源的紧密结合,深入打造(zào)体验型休(xiū)闲度(dù)假(jiǎ)产品,最终实现城镇(zhèn)与乡(xiāng)村(cūn)、民俗文化与田园(yuán)风光的深度联合。

一、文旅产业(yè)发(fā)展的瓶(píng)颈问题(tí)

      土地、资金和人才是文(wén)旅产(chǎn)业融合发(fā)展的三大(dà)要素。长(zhǎng)期以来,土(tǔ)地(dì)保障一直是制(zhì)约文旅(lǚ)项目开发(fā),包括业态布局和(hé)产品开(kāi)发的瓶颈问题,主(zhǔ)要包括生(shēng)态环(huán)境的保(bǎo)护、土地(dì)资源(yuán)的(de)保障、开发效益的保证三大问题。

(一)生态环(huán)境保护问题(tí)。当(dāng)前,旅游已成为(wéi)人民美(měi)好生活追(zhuī)求不可或缺的(de)部分。发展全域(yù)旅游,做活(huó)“文旅(lǚ)+”文章,培(péi)育发展文旅新业态(tài)是文旅产业高质量发展的必由之(zhī)路,从传统(tǒng)的观光旅游向休闲度假转型升级(jí)是消费者对(duì)文旅(lǚ)产品需求(qiú)的变化,要解决游客(kè)“留(liú)下来(lái)”、在(zài)景点“住下来”的需求。大(dà)多数文旅(lǚ)项目的开发都选择在生态环境优良的(de)乡(xiāng)村(cūn)地区,此类区域往往是森林公(gōng)园、名胜风景区、生态保护区(qū)等,会(huì)受限于因生态保护而(ér)制(zhì)定的各类(lèi)规划的制约(yuē),比如(rú)不能(néng)建索道,那(nà)就无法(fǎ)解决交通问题;不能建酒店,那就(jiù)无法解决住宿问题;不能建各类体验项(xiàng)目,那就无法解决(jué)娱乐(lè)问题。

(二)土(tǔ)地(dì)资(zī)源保障(zhàng)问(wèn)题。浙(zhè)江(jiāng)省“七山一水两分(fèn)田”的格局(jú),需要正确处理好“保耕地”与“保发展”之间的关系。传统的供地方(fāng)式无法有效解决农地转用、土地利(lì)用规划、占补平衡(héng)指标(biāo)等系列问(wèn)题,导(dǎo)致(zhì)投资方无法落地文旅项(xiàng)目。具体(tǐ)来看(kàn),一(yī)是空间规(guī)划的问题(tí),可供开发的(de)乡村旅游(yóu)资源通常分(fèn)布在城(chéng)镇之(zhī)外,这些地(dì)方往往没(méi)有可供开(kāi)发的建(jiàn)设用地,在用地指标安排上较为困难;二是用地范围的问题,当前文旅产业(yè)发展(zhǎn)会同步带动农业发展,通过提升品牌影响(xiǎng)力、跨界融合等方式为农业创收赋能,但由于(yú)农业设置用地范围限制,导致(zhì)文旅项目配(pèi)套所(suǒ)需的基础设施无法建设,严(yán)重阻碍了农文(wén)旅产业融(róng)合发展(zhǎn)。

(三)开发效益保证问题。投资额较大、投(tóu)资(zī)回收(shōu)期较长(zhǎng)是文(wén)旅项目(mù)存在(zài)的共性。大(dà)多数文旅(lǚ)项(xiàng)目采取“片状”供地,此类整地出让的方式直接影响(xiǎng)项目(mù)总开发成(chéng)本,不利于(yú)招商引资。根据文旅项目开(kāi)发(fā)的实践(jiàn)经验,实际建设用地较项目整体单位而言占比并(bìng)不(bú)高(gāo),但(dàn)由于现有的征地方(fāng)式,需(xū)要成片(piàn)获(huò)取土地,导(dǎo)致项目开(kāi)发中的土(tǔ)地(dì)成本极高(gāo)。因此,投资方为收(shōu)回投入成本,通常会出现开发房地产的情况,这与文旅(lǚ)项目保护性(xìng)开发(fā)的要(yào)求严重(chóng)背离。另外,由于极(jí)高的土地成本,大大降低了投资方落地项目(mù)的(de)信心。

二、“坡地村镇”政策由(yóu)来

       文(wén)旅项目用地(dì)问题是随着社会经(jīng)济发展加(jiā)速、投资项目不断增加出现的(de)新(xīn)问题。国(guó)家高度重视文旅项目供地,出台(tái)了(le)一(yī)系列的相关政策支持。

       随着新型城市化的持续推进(jìn),社(shè)会经济发展、城乡建设与(yǔ)耕地(dì)保护之间的矛盾始终存在,耕(gēng)地保护面临多(duō)重压力。浙(zhè)江省独特的资源禀赋以及严格的(de)耕地占补平衡和生(shēng)态保护政策,要求必须(xū)以(yǐ)科学合理的(de)方式开发利用丰富的低(dī)丘缓坡资源。为有效推动文(wén)旅项目发展,在(zài)国家有关政策(cè)的指引下,浙江省国土资(zī)源厅等 9 部门(mén)于 2015 年联合下发《关(guān)于“坡地村镇(zhèn)”建设(shè)用(yòng)地(dì)试点工(gōng)作的通知》(浙土资发(fā)[201513号),在全省范围内开(kāi)展“坡地村镇”试点项目(mù)。

经过几年努力(lì),浙江(jiāng)逐渐探索出一条“开发与保护(hù)并重、建设与环(huán)境(jìng)融合”的坡地开发利用(yòng)新(xīn)机制,其(qí)核心为点状供地,走(zǒu)出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的生(shēng)态型土地利用新道路。2018 年制定出台《关于做(zuò)好低丘缓坡开发利(lì)用推进生态“坡地村(cūn)镇”建设的若干意见》(浙(zhè)政办发[201864 号),通(tōng)过合理开发利用低丘缓坡(pō)资源,破解项目开发中的土地制约,通过向山坡地要土地(dì)、要(yào)空间,为文旅项目(mù)开发所需(xū)的建设用地提供了另一种方法。

三、“坡地村镇”建设助推农文旅产业发展取得的成效

       浙(zhè)江省“坡地村镇(zhèn)”建设用地试(shì)点工作,为当(dāng)地文(wén)旅项(xiàng)目开(kāi)发(fā)提(tí)供了强有力的政策支(zhī)持,激活(huó)了投资方投资乡村(cūn)旅游(yóu)的热情,带动了地方农村(cūn)居民的就业,激活了当(dāng)地(dì)文旅产业经营(yíng)模式,吸引(yǐn)了许多(duō)优(yōu)秀的(de)年轻人回到(dào)农村,实现了多方共(gòng)赢的良好局面。经过(guò)几年试点实践,浙(zhè)江(jiāng)省“坡地村镇”政策为(wéi)文旅项目开发及文旅产业发展带(dài)来了极大的(de)推动作用(yòng)。浙(zhè)江省“坡地村(cūn)镇”建设用地试点(diǎn)在 2018 中国三农发展大会上被(bèi)评为“2017 中国三(sān)农(nóng)十大创(chuàng)新榜样,是(shì)浙江(jiāng)省政府 2018年度(dù)“改革创新项目”。

(一)推动文旅产业加快发展。文游项目所需土(tǔ)地与山坡(pō)地(dì)地形的天然契合性以(yǐ)及(jí)“坡地(dì)村镇”试点明(míng)确的“点(diǎn)状布局(jú)、垂直开发(fā)”方式与文游项目用地(dì)的需要高度吻合,因此,“坡(pō)地村镇”政策试点是一项因(yīn)地制宜的好政(zhèng)策,可以从根(gēn)本上解决(jué)文旅项目开发所(suǒ)需的用地问题,从资源不可开发到可(kě)开发,有效推动乡村休闲度假(jiǎ)旅游产业(yè)、文旅产品新业(yè)态的培育(yù)和(hé)发展。20142020 年,浙江省坡地村镇(zhèn)试(shì)点政策共节省建设用(yòng)地指标约 2 万亩,累计培育(yù)各(gè)类项目 129 个,其中 14 个重点项目(mù)已成功通过了省级验收并实现投运。浙江省(shěng)文旅(lǚ)产业小(xiǎo)镇、康养旅游(yóu)小镇等文(wén)旅(lǚ)、康(kāng)养(yǎng)类项目快速发展,如莫干山(shān)裸心谷等洋(yáng)家乐项(xiàng)目(mù)、建德开元芳草地乡村酒(jiǔ)店项目、诸(zhū)暨十里春风等。从类别看(kàn),“坡地(dì)村镇”129 个试点项目中,文旅(lǚ)类(休闲养生、生态旅游、民宿酒店等)项目有(yǒu) 87 个(占 67%),可见(jiàn)坡地村镇试点(diǎn)对(duì)文(wén)旅项目的发展具有明显的推动作用。

      “坡地村镇”政(zhèng)策(cè)极大地降低了文旅项目的用地成本,进而有(yǒu)效(xiào)地(dì)激(jī)发(fā)投(tóu)资活力。“转征分类、差别供地(dì)”,即(jí)点状征“林”后变为建设用地,而建设用(yòng)地之间的(de)生态保(bǎo)留用地按土(tǔ)地原用途管理“只(zhī)征不转(zhuǎn)”,典型的项目有:德清裸心谷项目(项目总(zǒng)用地 458 亩,新建的建筑(zhù)占(zhàn)地12 亩)、诸(zhū)暨云溪九里(lǐ)康养(yǎng)小(xiǎo)镇(项(xiàng)目总规划面(miàn)积 2917 亩,建设用地194 亩)等,以上项目只需(xū)要征用少数用(yòng)地就可以解决项目(mù)建(jiàn)设用地需求,用地(dì)成本明显降(jiàng)低。同时,项(xiàng)目(mù)内的道路、生(shēng)活配套设施等符合划拨用地条件的,则采用划拨用地(dì)的方式。“坡地村镇”既(jì)保证了有(yǒu)效供地,又大幅降低(dī)了投资方的用地成(chéng)本,激发了社会资本(běn)的投(tóu)资热情。

(二)提升文旅(lǚ)项目产品质量。按照“坡地村镇”政策“房在林中,园在山中”的要求(qiú),建设用(yòng)地须选择(zé)山(shān)林空地(dì),通过将酒店、咖啡馆等业态布局在山中,有效解决了原(yuán)来(lái)消费者无(wú)法在优美山(shān)水环境中(zhōng)停留、住宿的痛点,切实提升了文旅项目(mù)的(de)产品质量。消(xiāo)费者不再将目光(guāng)局(jú)限于山(shān)水景观(guān)观(guān)光,更加注重(chóng)对(duì)文旅(lǚ)产品的感受及体验(yàn),完全改变了过去“到此一游(yóu)”的旅行方式。通过布局多元业(yè)态(tài),游客在(zài)文旅项目的选择上可以满足其追(zhuī)求个性化、体验化和情(qíng)感化的需求。从“观光游”到“体验游”,不仅(jǐn)表(biǎo)现在游客对旅游产(chǎn)品、行为、活动的选(xuǎn)择上,更表现在整个旅游市场对旅游品质的重视和(hé)逐步(bù)提升上。

        建德市近几(jǐ)年(nián)先后有 15 个项目(mù)列入(rù)坡地村镇(zhèn)试点。江南(nán)秘境·江(jiāng)南(nán)渔村项目是江南秘境(jìng)国际旅游(yóu)度假区首个实(shí)施开发的项目,位于三江口、“两江一(yī)湖”风(fēng)景名(míng)胜保(bǎo)护区(qū)严东关景区的核(hé)心(xīn)区域(yù)。项(xiàng)目开发过程(chéng)中(zhōng),为尽可能保持原有地形地貌不(bú)受(shòu)破(pò)坏,通过点状布局、垂直(zhí)开发的方(fāng)式,坚持保护性开发(fā),秉承“大保(bǎo)护(hù)、小开发(fā)”的理念(niàn),按“宜农(nóng)则农、宜(yí)建则建、宜林则林”原则,充分利用建德低丘缓坡资源(yuán),发掘富春江优质生态环(huán)境资源优势,把生态(tài)红利、旅游(yóu)资源(yuán)、文化禀赋(fù)转变为(wéi)发展(zhǎn)红(hóng)利,在最大(dà)限(xiàn)度保护环境的前提下进行建筑、设施的合理规划(huá)布局,做到开发(fā)建(jiàn)设与生态保护并重。项目建成开业后,已成为杭州都(dōu)市经济(jì)圈(quān)内又一个休(xiū)闲(xián)度(dù)假的好去处,用秀(xiù)丽的风景、丰富的体验设(shè)施吸引游客过夜停留,有(yǒu)效(xiào)带(dài)动(dòng)周(zhōu)末经济发展。

(三)带动地方(fāng)经济融(róng)合发展(zhǎn)

1、促进大旅游(yóu)产业集群发展(zhǎn),实现旅游经济高(gāo)质量发(fā)展。以消费(fèi)者需求为导向,将吃住(zhù)行游购娱相关(guān)的产(chǎn)业进行(háng)集聚,形成有影响力的(de)产业集群。充分利用好“坡地村镇(zhèn)”政(zhèng)策,按照“点状(zhuàng)布局、垂直开发”的要求,布(bù)局和打(dǎ)造文(wén)游产业经济带,以集群效应带(dài)动旅(lǚ)游经济发展。德(dé)清莫干山(shān)民宿是浙(zhè)江高端名宿集聚地的典型代(dài)表,是浙(zhè)江省民宿产业集(jí)群的示范,从 2007 年(nián)第一家洋家乐开业(yè)到现在,已经成为(wéi)全国(guó)民宿业的标杆。以民宿(xiǔ)发展为核心,逐渐形成了一条网状产业链,涵盖设计施(shī)工、培训教育、供应链物流、农产品销售、文创(chuàng)设计、直播营(yíng)销等。诸暨市“枫和里”乡村旅游示(shì)范(fàn)区,以新王线为文旅产业发展带,串联沿(yán)线主要村(cūn)庄和重点项目,形成(chéng)“一脉五谷(gǔ)六村”的旅游空间格局。项目所在组团都受(shòu)到土地政(zhèng)策(cè)的限制,但受益于“坡(pō)地(dì)村镇”政策的影响(xiǎng),项目(mù)已落地并(bìng)有(yǒu)序推进。

2、推(tuī)动乡(xiāng)村产业(yè)振(zhèn)兴,实现百姓(xìng)增收,有效推进乡村振兴。按照旅游行业的带(dài)动(dòng)效(xiào)应(yīng),每增加 3 万(wàn)美(měi)元(yuán)的旅游收(shōu)入,将为全社会(huì)增加直接就业机会 2 个和间接(jiē)就业机会 5 个。坡地村镇政策带动民宿业发展,除直接解决了当地百姓的就业问(wèn)题外,还解决(jué)了当地老百姓(xìng)农产品的销路问题。莫(mò)干山(shān)镇 180 多平方公里的范围内分(fèn)布着近千家民宿(xiǔ),按平均每(měi)家民(mín)宿需要 515 位(wèi)从业人员估算,民宿的发展(zhǎn)为(wéi)当地村民(mín)提供了许多就业机会。疫情爆发之(zhī)前,每年约(yuē) 200 万中高(gāo)收入群体游客到莫干山(shān)旅游住宿,他(tā)们的强购买力也(yě)大大带动了当地的土特产销售,提高了农民的额外创收,解决了(le)原本销(xiāo)路难的问题。在安吉山川村赤豆洋高山生态旅游度假项目(mù)建(jiàn)设过程中,当地农(nóng)民的收入迅速提升(shēng),每(měi)年为村(cūn)集体额(é)外(wài)创收 100 余万元,提(tí)供各类就业岗位 300 余个,农民收入(rù)实现持续快速增长。

四、启示及建议

(一)结合(hé)国家政策(cè)要(yào)求,紧紧围(wéi)绕(rào)乡(xiāng)村振兴重大战略(luè)部署(shǔ),进(jìn)一步优化完善现有制(zhì)度。目前,除浙江省以外,安徽(huī)、重(chóng)庆(qìng)、海南、广东等省市积极探索(suǒ)“点供”用地(dì)在乡村振兴中(zhōng)的实施,其他地方(fāng)政(zhèng)府可(kě)以充(chōng)分总结现有经验(yàn),在(zài)制定有关政策时,强(qiáng)化政府统筹,联合多部门研究,紧紧围绕(rào)国家在点状供地等创(chuàng)新性供地方式中(zhōng)的要求,制定适合当地发展(zhǎn)、利于(yú)文旅项目实施的政(zhèng)策(cè)。

(二(èr))重视全(quán)过(guò)程管控,确保项目开发与环境保(bǎo)护(hù)双(shuāng)赢。牢牢抓住国土空间规划调(diào)整(zhěng)的窗口机遇(yù)期,结合本地区发展规划,统筹考虑乡村文旅产业用(yòng)地布局及规模,做好(hǎo)与(yǔ)各(gè)级规划的(de)衔接。在(zài)用地审批过程中,严格(gé)管控,制定负(fù)面清(qīng)单,实施以用地需求为(wéi)导向的分类审批(pī)管(guǎn)理机制。项目(mù)开发(fā)过程中,要严格实施(shī)监管,对发生破坏生态、环(huán)境修复不到位等情况的,及时取消项(xiàng)目(mù)资格并收回(huí)用(yòng)地指标。

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