经过对京津（jīn）沪渝川湘鄂（è）陕皖（wǎn）粤等 10 省市的调研及与有（yǒu）关部门的交流，我们（men）发现，虽（suī）然大多数省市已陆续出台地方国（guó）资国企改革方案，但由（yóu）于国资国企改革顶层（céng）设（shè）计相关（guān）方案尚未（wèi）出（chū）台，地方在深化国资国企改革的实践中，存（cún）在怕踩（cǎi）红线、等待政策现象，改革进展缓慢。我们认为，鉴于中央与地（dì）方国有资产（chǎn）存在巨（jù）大差异，管理体制也（yě）不同，不宜搞（gǎo）“中央模式，地（dì）方参照”，将复杂问题简单化（huà）。必须更加关注（zhù）地方实（shí）际情况，理解地方的（de）困惑、困难和（hé）期待，重视发挥地方的积极（jí）性（xìng），在中央划清红线后，鼓励地方因地制宜（yí）探（tàn）索国资管理新（xīn）模式，将强调顶层设计指引作用的“拉动式”改革和（hé）重（chóng）视地方（fāng）探索、容许试错（cuò）的“推动式”改革相（xiàng）结合，激（jī）发地（dì）方改革活力（lì），为全国改革提供（gòng）经验借鉴。

中（zhōng）央与地（dì）方国（guó）有（yǒu）资（zī）产有较大差异

       中（zhōng）央和地方国有（yǒu）资产在结构、质量、功能上（shàng）有很大（dà）差异，地方之间的差异也不少（shǎo）。

      （一）中央和地（dì）方国有资产结构与功能不一样

      中央（yāng）国有资产主要分布在关（guān）系国（guó）民经济命脉和（hé）国家安全领域，包括能源、基础原材料、邮政（zhèng）通信与交通运输、军工和金融等行业（yè）。地（dì）方国资较中央国资（zī）分布更为广（guǎng）泛，但以基础设施和公共服务等（děng）领域为主。其中（zhōng），省级国资主要分布在地方基础设施、能源资源、装备、交（jiāo）通航运（yùn）等行业，市级国资主（zhǔ）要分布在供水、供气、供（gòng）热、公（gōng）共交通和公共设施等行（háng）业和领（lǐng）域。如四川 70%的省（shěng）属国有资产集中在四川发展控股公（gōng）司，湖北 78%的省（shěng）属国有资产集（jí）中在 6 家政策性投融资（zī）平台；武汉市近 80%国（guó）有资产集（jí）中在基础设施和（hé）公共服（fú）务领域。

      中央与地方（fāng）的国有（yǒu）资（zī）本经营收入的行业分布也反映了两者（zhě）在结构上的（de）不同。中央国有资本经（jīng）营收（shōu）入主要来自（zì）烟草、石油石化、电力、电（diàn）信、煤（méi）炭（tàn）等行业（yè）企业，而地方国有资本经营（yíng）收入主要来（lái）自投资服务、机械、煤（méi）炭、电（diàn）力、贸（mào）易和房地（dì）产等行业企业。

       中央和地方国有资产（chǎn）的（de）功（gōng）能也不一样。中央国有资（zī）本（běn）的主（zhǔ）要功能是保障国家安（ān）全和实现战略目标，控（kòng）制关系国民经济（jì）命脉的重要行业和关键领域（yù）、体现国有资本收益（yì）全（quán）民共享等。而地方国有（yǒu）资本（běn）功能更重要的（de）是为地方提供公共服务以及发展重点产（chǎn）业促进地方经济（jì）发展。

       此外，各地国有资产规模大小不一（yī）、相差较大。江苏（sū）、上海、广东、北京等地（dì）的（de）国有资产总额均（jun1）超过（guò） 3 万亿元（yuán），而（ér）西藏、青海、宁夏（xià）等省区的国有资产总额不（bú）到 4 千亿元。

      （二）中央和地方国有（yǒu）资（zī）产（chǎn）质量（liàng）不一（yī）样

       中央和地方国有资产不（bú）仅在规模和结构上差异较大，两者（zhě）质量上也有很大差异。地方国有（yǒu）资产质量（liàng）更低、经营效率更差（chà）、困难更多。

 根据 2013 年全国财政预算（suàn）草（cǎo）案报告，2013 年地方国资预算编制和提交人大审议的范围（wéi）继（jì）续扩大，但国资预算收入增速大幅降低，显示地方国资预期经营收益并不乐（lè）观。根据财政部（bù）《2013年（nián）国有企业财（cái）务决算报告》统计数（shù）据，地方国有资产共计 55．5万亿（yì）元，略高于中央的 48．6 万亿元；地方国企（qǐ）所有者权益（20．4万亿元）也高于中央（yāng）（16．6 万（wàn）亿元）。但中央国企创造（zào）的净利润为（wéi） 1．2 万亿元，约为地（dì）方净利润的（de） 2 倍。这说明地方国企在（zài）收益水平和盈（yíng）利能（néng）力上远不如中（zhōng）央（yāng）国企。此外，中央总资产周转（zhuǎn）与净资（zī）产（chǎn）周转均优于地方，说明中央国有资本（běn）经（jīng）营效（xiào）率更高；中央国有资（zī）产收益率超（chāo）过地方 2 倍，说明中央国有资产利用率较（jiào）地方高出许多，较地方（fāng）资产利用情况要好。

 中（zhōng）央国有资（zī）本（běn）收入中利润收入高达 98%，地方则仅为 38%；地（dì）方（fāng）国（guó）有（yǒu）资本收入中股利股息（19%）、产权转让（ràng）（19%）等非经常性损益所占比重与经营性收入接（jiē）近。这（zhè）说明地方国有资（zī）本的（de）保值（zhí）增值率及资产回报较中央国（guó）有资本要低。

      而地方之间（jiān）国有企业资产质量也不尽相（xiàng）同，各地（dì）国有企业在收益水平、盈（yíng）利能力（lì）上存在明显（xiǎn）差（chà）异（yì）。京津沪川（chuān）渝湘鄂（è）陕粤琼青新等12省市（shì）国（guó）有企业销售利润率（lǜ）平均为6．51%，标准差为2．19，波动（dòng）较大；12 省市国有企业净资产收（shōu）益率平均为（wéi） 4．63%，标准差为（wéi） 1．68，地方性（xìng）差（chà）异同样不小。差（chà）异背后（hòu）折射出（chū）各地国资在行业结构和资源禀赋等方面存（cún）有差异。

      （三）中（zhōng）央（yāng）和地方国有资产管理体制不（bú）同

       中央国有资产按（àn）企业（yè）归口管理部门分四大类：国（guó）资委履行（háng）113 家中央工商（shāng）类企业（yè）出资人代表（biǎo）职责；中央汇金（jīn）投资有（yǒu）限责任公司履行（háng） 18 家大型金融企业出资人（rén）代表职责；财政部监管中国铁路总（zǒng）公（gōng）司、中（zhōng）国邮（yóu）政集团公司、中国烟草（cǎo）总公司、中国出版集团公（gōng）司（sī）和中国（guó）对外文化集团公司；此外，94 个中央部门还拥有（yǒu）9988 户国有（yǒu）企业。整体（tǐ）而（ér）言，中央国有资本的管理权（quán）力主要集中在主管部（bù）门，中央政府（fǔ）在调整国有资本（běn）布局上的协（xié）调较少（shǎo）。而地方（fāng）国（guó）资管理（lǐ）机构独立性（xìng）相对要小（xiǎo），受（shòu）地方政府影响（xiǎng）较（jiào）大；地方政（zhèng）府（fǔ）在（zài）主动调整（zhěng）国有（yǒu）资（zī）本布（bù）局（jú）上比较积极、协调（diào）较多，如（rú）将国有资产大（dà）量注入（rù）地方融资平（píng）台用（yòng）于地方基础（chǔ）设施建设、服务（wù）民生；或设（shè）立政策性（xìng）基金引导资本（běn）投向发展地方重点行业（yè）等，如湖南设（shè）立文化旅游产业引导基金、四川成立（lì）产业投资基金等。

       此（cǐ）外，由于各（gè）地市场经（jīng）济（jì）发展程度不同，国有资本规（guī）模、结构与分布不（bú）同，国有（yǒu）企（qǐ）业（yè）类型（xíng）及（jí）政府（fǔ）管理特点不（bú）同，地方与（yǔ）中央以及（jí）地方与地方之间在（zài）国有资产管（guǎn）理体制（zhì）模式方面均存在（zài）差（chà）异。在（zài）大（dà）多数省市逐步实（shí）行（háng）国有资（zī）本统一监管的同时（shí），也存在一些差异化做（zuò）法，如上海（hǎi）市国（guó）资委对履行出资（zī）人职责的国有资本采取“直接（jiē）监管（guǎn）为（wéi）主、委托监（jiān）管（guǎn）为（wéi）辅”的方式；湖南采取（qǔ）了分散监管（guǎn）模（mó）式（shì），由国资（zī）委、财（cái）政厅、经信（xìn）委和各厅局分（fèn）别履行不同性质国有资本出资人（rén）职责（zé）；成都由金融（róng）办履行金融国资出资人职责等（děng）。这也体现了地方从（cóng）实际（jì）出发（fā），探索（suǒ）各具特色（sè）的（de）地（dì）方国资管理模式。

（四）中央和地方国有资产管（guǎn）理（lǐ）体制改革任务不（bú）同

       中央（yāng）和地方（fāng）国有（yǒu）资（zī）产在规模（mó）、结构、质量、功（gōng）能和定位上不同，且管理体（tǐ）制存在较大差异，中央与（yǔ）地方国（guó）有资产（chǎn）管理体制改革任务也存在较多不同。

       中央（yāng）经营性国有资（zī）本（běn）主要是简政（zhèng）放权、增强（qiáng）活力，在更（gèng）好体现收益全民共（gòng）享和参与国际（jì）竞争等方面发挥（huī）作用；中央政策性国有（yǒu）资本主要是提升经营效率、增强盈利性，减少由国家补贴的非必要亏损（sǔn），发挥在执行国家政策、实现政府（fǔ）意图等方面的作用。地（dì）方国有资（zī）本主要（yào）集中于公共服务领域，更加侧重（chóng）于地方投（tóu）融资（zī）平台的（de）改革与转型及提升公共服务效率；占少量比重（chóng）的经营性国有资本需要进（jìn）行管理（lǐ）体制和经营机制（zhì）等（děng）方面的（de）改革。

       地方做（zuò）了大（dà）量探索，存在很（hěn）多困惑（huò），普（pǔ）遍在等待和（hé）观望（wàng）基于对 10 省市的调研，结（jié）合对（duì）更多（duō）省市已出台（tái）的国企改革（gé）方案的分析，我们发现，各（gè）地（dì）在深（shēn）化国有（yǒu）企业改革的指导思想上均与中央（yāng）保持高度一致（zhì），基本上均以十八届三中全（quán）会决定为指导，在完善国资管（guǎn）理体制、发展混合（hé）所有制经济、完善现代（dài）企业制度、国企（qǐ）功能界（jiè）定与（yǔ）分类等方（fāng）面展开。如（rú）多地均（jun1）提出提高国有资（zī）产证券化率，均（jun1）给出明确的比例指标，均提出要解决国有企业历史（shǐ）遗（yí）留问题这（zhè）一普遍性问题。此外，多地均提出将国有资本集中到关键领域，虽然各地对关键（jiàn）领（lǐng）域定义各（gè）有差别，但北京、上海（hǎi）、江西、甘肃（sù）、江苏、重庆、四川、青海等省市均将国（guó）有资本（běn）集中在关键领域的目（mù）标（biāo）设（shè）定在“80%”上。此外，虽然还缺乏统一和明确的分类标（biāo）准，但各地都强调（diào）国（guó）有企业（yè）分（fèn）类（lèi）分层（céng）管理。但更多的是，鉴于中央和地方（fāng）、地方（fāng）和（hé）地方之间在国（guó）有（yǒu）资（zī）本结（jié）构、功能分布等方面有显著差异，地方改革在自行（háng）理解和探索一（yī）些原则（zé）和方（fāng）向（xiàng）时（shí），难（nán）免会困（kùn）惑，只能（néng）观望等待。一些代表性问题如下：

1．国（guó）有资产监管机构（gòu）如何转换职能问题。完善（shàn）国资（zī）管理体制的关键（jiàn）任务（wù）是国资监管机构转换职（zhí）能，从行（háng）政化管（guǎn）理方（fāng）式转向以（yǐ）市场（chǎng）化管理（lǐ）方（fāng）式为主。但如何实（shí）现国资监管机构的职能转换，各地认识（shí）不一、差异较大。有的地方提（tí）出要继（jì）续加强国资委工作和职能；而有的（de）地方，如上海国资委则计划简政放权，将部分权力归还企（qǐ）业。

2．各（gè）地均提出组建国有资本投资运营公司，但（dàn）普遍缺（quē）乏系统性设计。症（zhèng）结在于国资管理体制（zhì）架构设计不明确，地方对如何明确国资委在（zài）新的国资管理体制中（zhōng）的（de）地位（wèi）及其与国有资本（běn）投资（zī）运（yùn）营公司的（de）关系，存在一定的畏难和观（guān）望（wàng）情绪。

3．由（yóu）于很大比例的（de）地方国（guó）有资（zī）产沉淀在地方投融资平台，地方投融资平台（tái）管（guǎn）理（lǐ）体制改（gǎi）革（gé）应是（shì）地方国资国企改革（gé）的重（chóng）点任务；但中央（yāng）国（guó）资国企改革基本没有这方面（miàn）的问题（tí）和任务。这使得地（dì）方在此领域难以参照中央国（guó）资国企改革方案。

4．将（jiāng）竞争（zhēng）性国有企（qǐ）业（yè）发展（zhǎn）成为混（hún）合所有制企业（yè）是地（dì）方改革的主流思路。但是对能否混（hún）合、如何（hé）混合及非国有资本能否控股等关键问题（tí），普遍缺（quē）乏答（dá）案或标准。实（shí）际上，由（yóu）于地（dì）方国资大多集中于基础设施和公共（gòng）服（fú）务领域（yù），承担许（xǔ）多非市场化（huà）经营的政府责任和（hé）社（shè）会责（zé）任（rèn），很难吸引以盈利（lì）为主要目标的私人资本。此外，各地（dì）均鼓励混合所有制企业员工持股，但是难以明确员工持（chí）股（gǔ）中的“员工”范（fàn）围界定、持股比例及方式。如何既实施有效激（jī）励、保障员工权益（yì）又保（bǎo）证国（guó）有资产不流失？普（pǔ）遍缺（quē）乏有效方法。

鼓（gǔ）励（lì）地方因地制（zhì）宜探索国资管理模式

       由（yóu）于（yú）中央国有资产主要是经营性（xìng）的（de），而（ér）地方国有（yǒu）资产（chǎn）更多是公益性的，基本属性的差异要求（qiú）两者采取（qǔ）不同管理体（tǐ）制和管理模式。因此，既不应（yīng）搞“中央国资改革方案（àn），地方参照执（zhí）行”，更无必要要求地方坐等中央方案。我们建议在不触犯红线的前（qián）提下（xià），要鼓励（lì）地方因地制宜、先行先试，探索国资管理新模式。这既可尽（jìn）早释（shì）放改革红利，还可为（wéi）丰富、完善中央的顶层设计（jì）提供实践案例和（hé）探索经验。特别是在中央没有或者难（nán）以明确（què）统一（yī）标准和（hé）指引的领域，允许地方先行先试（shì）、鼓励（lì）探（tàn）索。全面深化改革（gé）不可（kě）能一蹴（cù）而（ér）就，需要加强中央（yāng）和地方的（de）互动（dòng），形成（chéng）“探索—调整—定向（xiàng）—前进”的闭环系统，地方依据中央精神“摸石头过河”，获（huò）取经验教训，反馈推动中央总结经（jīng）验（yàn）并（bìng）优化顶层（céng）设计的具体方案（àn），再进一（yī）步推动地方深入改（gǎi）革、持（chí）续改进。

      （一）中央要（yào）明确划清红线

       在新一轮深化国有企业改革（gé）中（zhōng），不出现国有资产流失是底线，严禁（jìn）国（guó）有企业内部分肥（féi）、暗箱操作和搞利益输（shū）送是（shì）基本（běn）要（yào）求。应设置改革红线以防范出现上述问（wèn）题。如明确“实现国（guó）有资产的真（zhēn）实市场价（jià）值是国有企业混合（hé）所有制改革（gé）的基（jī）本目标”，要（yào）求按照公开、公正、公平、透明原则，利用开（kāi）放式的市场化竞争（zhēng）机（jī）制（zhì），严格（gé）按（àn）照国家国有资产（chǎn）定价、评估和交（jiāo）易的细则和（hé）程序操作，保证充分、完整、全面（miàn）、及（jí）时（shí）的（de）信息披露，明确违规操作的处（chù）罚规则等。应要求国资监管机（jī）构对此加强（qiáng）过程控制和事中监督。因（yīn）为如果过（guò）分（fèn）依赖（lài）事后惩处，一方面可能已经造成不必要的（de）损失，另一方面可能对模糊地带如处理不当或者当（dāng）年的（de）“摸（mō）石头”行为（wéi）导致事后（hòu）的（de）违法认（rèn）定等（děng），会极大影响改革积极性。

       其次（cì），中央（yāng）需要明确不允许改革倒退。如明确国资监管机构应加快（kuài）职能转变，从“管（guǎn）企业”转（zhuǎn）向“管资本”、从偏重于行政化管（guǎn）理方式（shì）转向以市（shì）场化（huà）管理方式为主；再（zài）如，不（bú）允许在解决国有企（qǐ）业员工（gōng）身份等历史遗留（liú）问题时（shí）出现回潮，停止国有企业员（yuán）工（gōng）身份（fèn）置（zhì）换“买而不断”的做法，否则既不（bú）堪重负（fù），也不符合改革方向。

     （二）要建立、完善改（gǎi）革容错纠错机（jī）制

       在全面深化（huà）改革（gé）的进程中，顶层（céng）设计需要明确边界，既要（yào）确保国（guó）资安全（quán），也要激发改革动（dòng）力，帮助改革者克服畏难情绪。因（yīn）此，中央在划清红线的同时（shí），还（hái）应进一（yī）步建立、完（wán）善容错纠错（cuò）机（jī）制，用容错机制鼓（gǔ）励（lì）改革，用纠错（cuò）机制降低（dī）试（shì）错成本。如明确要求各地（dì）制定清晰可行的国资（zī）国企（qǐ）改革试（shì）点程序，通过评估后予以公布。对试点（diǎn）结果及时（shí）进行评估，总结（jié）经验教训，不断（duàn）完善相关制度。凡（fán）是符合程序的（de）改革实践即（jí）使出现问题（tí），建议（yì）给予（yǔ）免责（zé）。以鼓励改革积极性、保护改革者，使改革者勇于担当、敢（gǎn）于尝试（shì）、不惮于承担（dān）风险，减少（shǎo）出现因畏惧风险而裹足不前的现象。

      （三（sān））鼓励（lì）地方在国有资本管理体（tǐ）制上因地（dì）制宜开展创（chuàng）新

       考虑到（dào）各地经（jīng）济发展（zhǎn）的不（bú）平衡，各（gè）地国有（yǒu）企业发（fā）展的主要（yào）矛（máo）盾不同，中央（yāng）在划清红线和建（jiàn）立容错纠（jiū）错机（jī）制后，可以放手鼓励（lì）地（dì）方在（zài）国有资本管理体制改革上因（yīn）地（dì）制宜开展创新。

如可以允（yǔn）许地方的（de）国有资本（běn）管理体系设计和（hé）管理模式相对灵活，可以根据本地（dì）区国（guó）有（yǒu）企业的数量（liàng）及（jí）国有资产的规模、结构、行业分布统筹考虑，不一定完全照搬中央（yāng）模式。

       其（qí）次，要允（yǔn）许各地（dì）根据发展需要，确定各自工作重点。如中（zhōng）央层面的改革重点可能是国资委的职能转变和国有资本投资（zī）运营公司的试点，而地方层面的改革（gé）重点可能（néng）是（shì）地方投融资平台管理体制的改（gǎi）革。在地方层（céng）面，东部地（dì）区国（guó）有企（qǐ）业的市场化（huà）程度（dù）比较（jiào）高，发展混合所有制经济的条件更充分；而东北（běi）老工（gōng）业（yè）基地，解决国有企业历史遗留问（wèn）题可能是当前（qián）一段时期（qī）的工作重点。

        最（zuì）后，要避免地方互相（xiàng）照搬照抄国有（yǒu）企业改革（gé）方案（àn），要强调改革实（shí）效和时效。各地应根（gēn）据地（dì）方实（shí）际情（qíng）况和经（jīng）济社会发展阶段，因地制宜、有的放矢制（zhì）订改革方案和（hé）实施（shī）细则；鼓励地方（fāng）在深化国有（yǒu）企业改革（gé）中，针对真实问题、解决实际（jì）问题，促进地方国有经济发展。