工资决（jué）定机制分级监管体系的提出

（一（yī））工资决定机制改革的实施

       党（dǎng）的十九大站在（zài）新（xīn）的历史起（qǐ）点上，明确我国经济已经由高速增长阶段转（zhuǎn）向高质量发展阶段，作出了贯彻新（xīn）发展理念、实现高质量发展的部署，提出了培育（yù）具有（yǒu）全球竞（jìng）争力的世界一（yī）流企（qǐ）业目标（biāo）。2018 年（nián） 3 月 28 日，中央全面深化改革委员会（huì）主任（rèn）习近平主（zhǔ）持召开中央全（quán）面深化改革委员（yuán）会第一次会议并发表重要（yào）讲话，会议审议通过了（le）《关于改革国有企业工资决定机制的（de）意见》（以（yǐ）下（xià）简称《意见》）。同年 5 月 25 日，国务院印发《意（yì）见》，这是自 1985 年《国务院关于国营企业（yè）工（gōng）资改革问题的通知》印（yìn）发后，国务院第二次出（chū）台（tái）国有企业工资改革的文件。

      《意见》的（de）重要创新就是在国有企业（yè）收入分配制度（dù）改（gǎi）革中，第一次明（míng）确提（tí）出：一是企业应合理确定集团总部工资总额预（yù）算，其职工平均工资增长（zhǎng）幅度（dù）原则上（shàng）应低于本企业全部（bù）职工平均工（gōng）资（zī）增长幅度。二是（shì）对国有企业工资总额实行分级管理。出资人负责（zé）管制度、管总（zǒng）量、管监督（dū），国有企业负责管（guǎn）内部自主分（fèn）配、管预算分解落实、管（guǎn）具体操作执（zhí）行，国资委与国有（yǒu）企（qǐ）业权责清（qīng）晰、各（gè）司其职。总的来说，此次出台的《意见》，切实做（zuò）到了将出资人（rén）依法调控和（hé）企业自主分配有机（jī）结合。

（二）工（gōng）资决定机制改革（gé）的受限（xiàn）

        在《意见（jiàn）》实施过程中，大（dà）家都会遇到很多（duō）实操问题：一是《意见》要求，“企业应合理确定集团总部工（gōng）资总额（é）预算，其职工平（píng）均工资增长幅度原则（zé）上（shàng）应低于本（běn）企业全（quán）部职工平均工资增长幅度”。二是《意见》要（yào）求，企业未实（shí）现国（guó）有资产（chǎn）保值增（zēng）值的，工资总（zǒng）额（é）不得增长（zhǎng），或者适度下降。三是（shì）《意见》要求，企业按照工资与效益联动机制确定（dìng）工资总额，原则上增人不增工资（zī）总额（é）、减人不（bú）减（jiǎn）工（gōng）资总额（é）。四是《意见》要（yào）求，企业按照（zhào）工资与效益联（lián）动机制确定工资总额（é），但发生新设企业或机构等情（qíng）况的，可以合理增（zēng）加工资总（zǒng）额。五是（shì）《意（yì）见》中关于工资决定机（jī）制与中（zhōng）长期激（jī）励机制的关系问（wèn）题。六是《意见》中关于工资决（jué）定机制与科技创新奖励制度（dù）的（de）关（guān）系问题。七是《意（yì）见》中关于工资决定机制与国有科技企业（yè）激励约束（shù）机制的关系问题。八是《意见》的实施有（yǒu）必要探（tàn）索健全工资分（fèn）配监管体制机制。

       虽（suī）然工（gōng）资决定机制改革中（zhōng）实（shí）操问题的探索（suǒ）取（qǔ）得了一些成效，但是企业（yè）工资总额与经（jīng）济（jì）效益挂钩的“一适应、两挂钩”决（jué）定机制比较粗放的问（wèn）题仍然存在（zài）。现实中（zhōng）的国有企业情况比较（jiào）复杂，改革进展不平（píng）衡等问题还不同程度存在，导致出资人在直接管控企业工资总（zǒng）量时，面（miàn）临提升国资监管的科（kē）学（xué）性、针对性、有（yǒu）效（xiào）性等问题。

（三）工资决（jué）定机制（zhì）改（gǎi）革的深化

2019 年（nián） 10 月（yuè） 31 日，党（dǎng）的十（shí）九届四中全会审议通过的《中共中（zhōng）央关于坚持和（hé）完善中国特色社会主义制（zhì）度、推进国家（jiā）治（zhì）理体（tǐ）系和治理能力现代（dài）化若干重大（dà）问题的（de）决定》（以下简称《决定》）提出：“形（xíng）成以管资本为主的国有资产监管体制（zhì），有效发挥国有资（zī）本投（tóu）资（zī）、运营公司（sī）功能作（zuò）用。”2019 年（nián） 11 月 7 日（rì），国务院国资委（wěi）印发《国务院国资委关于（yú）以管资（zī）本为（wéi）主加（jiā）快国有资产监（jiān）管（guǎn）职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）明确要求（qiú）加快实现从管企业向管资本转变，形成以管资本为主的（de）国有资产监管（guǎn）体制。

       由（yóu）此可见，首（shǒu）先，深化国（guó）资国企（qǐ）改革（gé），“以管资本为（wéi）主加强国有资产监管”，势必（bì）要求我们“调整优（yōu）化工资总额管理方式”，国资（zī）委如何管控投资公司、运（yùn）营公（gōng）司、产业集团等“三类公司”，这是深化工资决定机制改革的重（chóng）要（yào）前置性工作；其次，在不同国企内逐步探索与之相匹配（pèi）的差异化管理，合理（lǐ）确定不同企业的工（gōng）资增减（jiǎn）空间；最后，以管（guǎn）资本为主的分级管（guǎn）理（lǐ）的有效传导依赖出资人职责的分级履行。

工（gōng）资决定机制分级监（jiān）管体系改革的关键（jiàn）是（shì）国有资本体（tǐ）制改革

（一（yī））工资决（jué）定（dìng）机制分级监管体系的形（xíng）成

国有资（zī）本投资公司（sī）、运（yùn）营公司、产业集团“三类公司”总体格局，是以管（guǎn）资本为主改革国有资本授权经（jīng）营体制的重（chóng）要（yào）内涵、重要举措。《国企（qǐ）改革三年行动方（fāng）案（àn）（2020—2022 年）》对“三类公司”进行（háng）了（le）明确界定、系（xì）统（tǒng）部署（shǔ）。2021年 2 月 23 日（rì），在国企改革（gé）新闻发布会（huì）上，国务（wù）院国资委党委书记、主任（rèn）郝鹏在（zài）回答国资（zī）监管体制改革的问题时表示（shì），改革国有资本授权经营体制，对“三类公司”“一企（qǐ）一（yī）策”实施授权（quán）放权，进一（yī）步聚（jù）焦管资本来提升国资监管效能（néng）。按照（zhào）以管资本为主加（jiā）强国资（zī）监管的总体要求（qiú），以及“谁出资谁管理”的要求（qiú），“三类公司”是一般国有企业（yè）的出资人（rén），如（rú）下图所示。

强化以管（guǎn）资本（běn）为主的国有资产监管体（tǐ）制，这是新（xīn）时期对提高国有资产（chǎn）监管能（néng）力和水（shuǐ）平（píng）提出的新（xīn）要求，这就要求我们积极探索（suǒ）和完善与之相适应的（de）工资决（jué）定机制分级监（jiān）管（guǎn）体系，即“三类公司”集团总部职（zhí）工和其出（chū）资企业职工各自的工资决定（dìng）机制，达到间（jiān）接管总量、有（yǒu）效调控（kòng）企（qǐ）业（yè）集团职工工资水平的目的。

（二）工资（zī）决定机制分级监（jiān）管体系（xì）的理念

       2019 年（nián） 4 月（yuè） 19 日，《国务院关于印发改革国有资（zī）本授权（quán）经营（yíng）体制方案的通知》（以（yǐ）下简称（chēng）《通知（zhī）》）中要求，“国有（yǒu）资本（běn）投资公司（sī）以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和（hé）财务效益为主的管（guǎn）控（kòng）模式，重点（diǎn）关注所出资企业执（zhí）行公司战略（luè）和资（zī）本回报状况。国有资本运营公司以财务性持股为主，建立财（cái）务管控模式（shì），重点（diǎn）关注国（guó）有资本流（liú）动和增值（zhí）状况。其（qí）他商（shāng）业类企业和公益类企业（产业（yè）集团）以（yǐ）对核心业务控股为（wéi）主，建立战略管（guǎn）控和（hé）运（yùn）营管控相（xiàng）结合的模式，重点关注（zhù）所承（chéng）担国家战略（luè）使命和保障任务（wù）的落（luò）实状况”。因此（cǐ），“三类公司”的经营目标是管好国有（yǒu）资本的配置（zhì）、提高国有资本的配（pèi）置效（xiào）率（lǜ），它与作为市场经营主（zhǔ）体（tǐ）的一（yī）般的国有企业（yè）不是处于平等位置，它（tā）不开（kāi）展（zhǎn）其他任何商业性具体生产（chǎn）经营（yíng）活动（dòng），不（bú）干预其控股或相对控股的（de）国有企业的日常经（jīng）营活动。

     《通知（zhī）》中还明确“出资人代表机（jī）构主要对集团公（gōng）司层（céng）面实施监管或依据股权关系参与（yǔ）公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经（jīng）营具体事（shì）项”。2019 年 11 月 7 日，国务院国资委印发《国务院（yuàn）国（guó）资委关（guān）于以管资（zī）本（běn）为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称（chēng）《实施意见（jiàn）》）再（zài）一次明（míng）确“依法（fǎ）对国（guó）有资本投资、运营公（gōng）司和其（qí）他直接监（jiān）管的企业（yè）履（lǚ）行出资人职责，将应由企业自主（zhǔ）经（jīng）营（yíng）决策的事项归位于企业，将（jiāng）延伸到子企业的管（guǎn）理（lǐ）事项原则上归位于一（yī）级企业，确保该（gāi）管的（de）科学（xué）管理、决不缺位，不该管的依（yī）法放（fàng）权、决不越位”。

构建以管（guǎn）资本为主的工资决定（dìng）机制分级监管（guǎn）体系

       为落实《意见（jiàn）》要求的“管制度、管（guǎn）总量（liàng）、管监（jiān）督（dū），实行分（fèn）级管理，出资（zī）人与国有企业（yè）权责清晰、各司其（qí）职”的要（yào）求，应建立健全与企业（yè）功（gōng）能相适应的集团总部职工工资决（jué）定机（jī）制，与灵活高效市（shì）场化经（jīng）营机（jī）制相适应的（de）子企业职工工资（zī）决定（dìng）机制，与切实增强企业活力相适应的企业集团职工工资（zī）决定机制。

（一）集团（tuán）总部的工资决定机制（zhì）

       按照以管资本为（wéi）主（zhǔ）加强国资监（jiān）管的总体要求，国资委应制定企（qǐ）业工资（zī）总（zǒng）额管（guǎn）理制度，建立（lì）集团总部工资决定机制，强化（huà）“效益降，工资降（jiàng）”的（de）定（dìng）量化机制（zhì）；对（duì）企（qǐ）业集（jí）团内部（bù）收（shōu）入分配工（gōng）作进行指导，加强（qiáng）对（duì）企业集团工资总额及其他重大收入分配事（shì）项的监督管（guǎn）理。具体可以从以（yǐ）下几（jǐ）个（gè）方面入手：一是突（tū）出工资（zī）总（zǒng）额基数管理；二（èr）是突出工资（zī）总额分类管理（lǐ）；三是突出工资水平调控管理；四是突出人（rén）工成本指标管控。

（二）子企业的工资（zī）决定机制（zhì）

       企（qǐ）业集团应根据自身战略需要，组织开展（zhǎn）集团内（nèi）部工资总额预算编制、申报、执行以及清算工作；结（jié）合下属子企业的行（háng）业、规模、发展阶段等因素（sù），制定与企业发展（zhǎn）相（xiàng）适应的企业内部工资总（zǒng）额管理办法；建立突出效益导向（xiàng）、市场导向的（de）子企业工资决（jué）定（dìng）机制，针对不同类（lèi）型子企业进行（háng）差异化管理、实施有效监管，加强对子企业工资总额及其他（tā）重大收入分配事（shì）项的（de）监督管理。具体可（kě）以（yǐ）从以下几个方（fāng）面入手：一是落实“两（liǎng）匹配”决（jué）定原（yuán）则；二是落实工（gōng）资总（zǒng）额（é）分类原（yuán）则（zé）；三是落实（shí）按要素分配原则；四是落实内部自主分配原则。

（三）企业集团的工资决定机制

       目前（qián），国有企业（yè）集团工资总（zǒng）额（é）与经济效益挂（guà）钩的工资决定机（jī）制是比（bǐ）较粗放的工资调控原则，面临着很多（duō）有待解读的（de）实操问题。《国企改革三（sān）年行（háng）动方（fāng）案（2020—2022 年）》提出了“调整优（yōu）化工资总额管（guǎn）理方式”的要求，所（suǒ）以，应积（jī）极（jí）探索由出（chū）资人通过汇（huì）总企业集（jí）团总（zǒng）部工（gōng）资决定机制和企业（yè）集团（tuán）向国资委备案的与其经营目（mù）标相（xiàng）匹配的（de）子企业工资决定机（jī）制，形（xíng）成企业集团工资总（zǒng）额与经（jīng）济效（xiào）益挂钩的工资决定机（jī）制，达到间接管总量、有（yǒu）效调控（kòng）企业（yè）职工工资水平的目的。

（四）工资（zī）决（jué）定机制分级监管（guǎn）体系的（de）深化

       按照新的要求（qiú），国资委不再对企业工资决定机制预算方案进行审批和（hé）备案，企（qǐ）业也不（bú）再向国资委申报当年的预算方案（àn），改变预算管理方式中存在的国资委与企业之间讨价还价、相互博弈（yì）的状况，变预算管理为清（qīng）算管理，年（nián）终清（qīng）算时（shí）通过集团总部（bù）决（jué）定机制（zhì）和（hé）子企业决定机（jī）制确定其工（gōng）资提取发放是否在各自的（de）决定机制（zhì）范围内，从而监（jiān）督企业集团总部和子（zǐ）企（qǐ）业工资总额执行是否（fǒu）合法合规，实行“宽进（jìn）严出”管理，发现问题必须叫停（tíng）处罚，转变（biàn）以往“重审批（pī）、轻监管”的管理流程，加强事（shì）中事后检查。年终（zhōng）清算时（shí）通（tōng）过（guò）集团汇总（zǒng）总部决定机制和子（zǐ）企业（yè）决定机制确定（dìng）整个企业（yè）工资提取发放是否在工资决定机制范（fàn）围（wéi）内，是否符合企业（yè）集团工资（zī）总额与经济效益挂钩的决定（dìng）机制。

       诚然，从根（gēn）本上解决国企工资决定机制，在于通过国资国企（qǐ）改革的深化，形成以管资本为主（zhǔ）的国有资产监管体制，有效发挥“三类（lèi）公司（sī）”的功能作用，推进（jìn）分配制度改革，完善必要的制度规范，建立健（jiàn）全（quán）国企工资决定（dìng）机制分级监管体系。