资本的本质是一种（zhǒng）社会关（guān）系，通过资本运营实（shí）现价（jià）值的增（zēng）值。通过国有企业混合所有制改革促进国有资本和其他类型的资本取长补短，协同共进、融（róng）合发展，有利于优（yōu）化国有资（zī）本（běn）布局，放大各类（lèi）资本（běn）功能，提升（shēng）国有资本配（pèi）置和运行效率。

一、我国国有资本配置现状及主要问题

（一）国资监（jiān）管体（tǐ）制机制尚有改善空（kōng）间

       国资监管主体有待于（yú）进一步明（míng）确。国资监管体制存在各市场（chǎng）监（jiān）管部门（mén）交叉监管情况，不仅导致行政监（jiān）管资源的浪费, 也增加了被（bèi）监管对（duì）象的经营成本（běn）。在国资监管（guǎn）信息的（de）阻隔上，各个部（bù）门没有对监管信息进行有效共享，没（méi）有形成协同监管的合力。国（guó）资监（jiān）管“条块分割”既分散（sàn）了市场的有限（xiàn）资源，又限制了市场（chǎng）的有效拓展，在当前互联网扁平化（huà）时（shí）代将面（miàn）临更（gèng）大的（de）发展压力。

       国（guó）有产权（quán）交易（yì）市（shì）场机制有（yǒu）待健全。国有产权交易监管（guǎn）部（bù）门根（gēn）据各自监（jiān）管的要求相应（yīng）出台不同的监管文（wén）件（jiàn），制定不（bú）同的（de）监管（guǎn）政策（cè），使用（yòng）不同的监管方法，弱化（huà）了国有产权交易市场（chǎng）的市场化功能。不同交易机（jī）构（gòu）或交（jiāo）易平（píng）台涉及交易的各种规（guī）章（zhāng）制（zhì）度和操作（zuò）办法（fǎ）标（biāo）准不一，交（jiāo）易数（shù）据的统计口径（jìng）也不一致，不（bú）利于市场间（jiān）交易信（xìn）息共（gòng）享和（hé）项目资源互相推介。

       金融资本对资源调配的（de）支（zhī）持力度不够（gòu）。政府直（zhí）接配置（zhì）国有资本的（de）种（zhǒng）类和数量仍然过多，拥有较多的公共（gòng）事业性质的（de）国（guó）企，金融行（háng）业上市公司缺乏。金融机（jī）构在进行（háng）信贷投放时非常注重信用水平，一般对贷款企业的（de）抵押质（zhì）押品、企业（yè）资质等信息会予以高度关注，金融机构对信贷政策把握不到位支持（chí）新兴产业力度相对较弱。

（二）国有（yǒu）资本结构布局待进（jìn）一步优化

       我国国有资本产（chǎn）业布局不合理。很（hěn）大（dà）一部分（fèn）国（guó）有资（zī）本（běn）集中在低效、产（chǎn）能过（guò）剩、产业层次（cì）不（bú）高（gāo）、产业链低端的领域（yù）内（nèi）。高新技术、互联（lián）网（wǎng）金融、新能源、新材（cái）料等新兴战略产业领域国（guó）有资本投入占比不高，具（jù）有产业带动力、影（yǐng）响力的领域内国有资本占比更是处于较低比例。大规模的国有资本（běn）投入到国民各（gè）产业发展，但是产业分布较散（sàn），未（wèi）能实现（xiàn）国有资（zī）本的规模（mó）聚集效应（yīng）。我国国有资本（běn）分布涉及（jí）行业过多，行业覆盖面过宽、战线分布过长、资源（yuán）配（pèi）置过散（sàn）、行业主业趋同、同业过度竞争（zhēng）、资（zī）本集中度（dù）不高（gāo），不利于发挥其（qí）在产业发（fā）展方（fāng）向的引导（dǎo）作（zuò）用。基础和（hé）公益（yì）性行业领域布局较为分散。国有资本对（duì）资源的控制力和影响力未完全发挥，运营效率不高，战略性（xìng）行业领域国有资本竞争（zhēng）力还不够强。

       国（guó）有企业资本规模小竞争力不强。经过了多年的（de）国有企业改革，我（wǒ）国的（de）国有企业竞争（zhēng）力水平整体有所提高，尤（yóu）其是（shì）产生了一（yī）批立足国际市场（chǎng）的大型国企，对国有资（zī）本的布局产生了一（yī）定的（de）影响。但是较之发达国家的国际领先跨国公司而言，我国的国有（yǒu）企业仍然存在规模（mó）偏小、资源配置力弱、行业集中度偏低（dī），国际竞争优（yōu）势（shì）不强等问题（tí）。一些大型（xíng）国有企业业务（wù）板块纷杂（zá）、主业不（bú）突（tū）出、辅业包袱重，子企业层级过多、母公司对子公（gōng）司管控能力（lì）弱（ruò）。国有企业普遍存在（zài）内外部（bù）体制机制灵活（huó）性相对不足（zú），面对行业更新（xīn）和产业升级转型等应对能（néng）力不强，部分传统国有（yǒu）企业盈利能力持（chí）续（xù）下降（jiàng）、债务负担过重、资本运营风险较（jiào）高。国有资本（běn）从“散小（xiǎo）弱低”企业退出机制（zhì）不完善，进（jìn）入具有竞争力和影（yǐng）响力的企业规（guī）划缺乏统（tǒng）筹长远设计。这需要（yào）在新一轮的国有（yǒu）企业（yè）改革和（hé）国有资本（běn）布局中（zhōng）进行战略（luè）方面（miàn）的调整（zhěng），坚（jiān）持国（guó）有企业重组整合的基础上（shàng），推动国有（yǒu）资本向具有较强国际竞（jìng）争力（lì）的（de）企（qǐ）业及其主业集中，完善企业内外的（de）体制机制，国有（yǒu）资本向拥有自主知识（shí）产权、国际知名品牌、行业领先（xiān）技术（shù）、具（jù）有一流国（guó）际（jì）一流企业潜力的国有布局。

（三）混合所有制（zhì）改革（gé）制度体系不（bú）完善（shàn）

       混合（hé）所（suǒ）有制改革配套（tào）制度不健全。一（yī）是员工持（chí）股操作依据待细化。需紧密结合国家治理体系建设和国有（yǒu）企（qǐ）业功能（néng）定（dìng）位，研究（jiū）明（míng）确国有资本（běn）在哪些行业必（bì）须独资，在哪（nǎ）些行业必须控（kòng）股，在哪些行业可以参（cān）股或完全退出。同（tóng）时，需结合不同行业企业特点，优（yōu）选最佳（jiā）战略投资（zī）者、探（tàn）索（suǒ）最合理的股权结（jié）构。二是国企（qǐ）民（mín）企（qǐ）融合（hé）度需加强。国有资本与社会（huì）资本（běn）在企业文化、管理理（lǐ）念、价（jià）值取向等方面存在差异，混（hún）合所有制（zhì）企业中如何实现两者真正的有效融合，还需要（yào）进一步探索各类资本协同（tóng）发展的价值（zhí）理念、行（háng）为（wéi）准则和有效合作（zuò）规范体系。三是混（hún）改后的（de）企业（yè）治理（lǐ）机（jī）制需进（jìn）一步完善。混（hún）改后（hòu）的企（qǐ）业（yè）在治理机制（zhì）、管理方（fāng）法、运行方（fāng）式、激励机制等方面都与原先的（de）企业既有（yǒu）的（de）模式存在较大差（chà）异，需要进行既“换汤”又要“换药”式的改革（gé）创新，全面激发企业发展（zhǎn）的（de）内外动能。

混合所有（yǒu）制改革推（tuī）进中所暴（bào）露出来的（de）问题亟待破解。从当前各（gè）地推进混改的成（chéng）效来看，各区域间混合所有制改革（gé）呈两（liǎng）极分化趋势，改革进度各一，大部（bù）分地区（qū）混改有（yǒu）待提速。一些地（dì）方（fāng）国企（qǐ）混合所有制（zhì）改（gǎi）革“名（míng）义”重于“实质”，改革（gé）不彻底，有的地方国企混改后企业（yè）依然（rán）沿用老的思（sī）维和模式运行（háng）企业，有的（de）混改后的企业依然存（cún）在“一股独大”的问题。混改的范围和改革力度尚需（xū）进一步加（jiā）强。从目（mù）前来看，地方混合所有制（zhì）改革的试点大多停留在竞（jìng）争性国有企业的二（èr）级（jí）（及（jí）以下（xià））公司层面，涉（shè）及到（dào）集团（tuán）层面的（de）改革不（bú）多，已开（kāi）展的地方国企需进一步提升（shēng）“改”的（de）质量，尤其是地（dì）方政（zhèng）府在（zài）一级、二级企业完善公司（sī）治理结构、强化激（jī）励方面的进展比较有限，改革的关键环（huán）节和领（lǐng）域还需（xū）进一步强（qiáng）化。

二、以混（hún）合所（suǒ）有制改革提升国资运营效率总（zǒng）体思路

       国有资本（běn）调整和（hé）优（yōu）化的核心是增强国有资本的控制力、影响力和运行效率，重点解（jiě）决国有资（zī）本“投（tóu）向哪里（lǐ）”以（yǐ）及“投入多少”的（de）问题（tí）。未（wèi）来我国国有资本布局的方向（xiàng），主要是按（àn）照国（guó）有资（zī）本的基本特性进行资本的安排和运营，并在国有资本载体的国有企业层（céng）面建立和（hé）完（wán）善有利于提高经营（yíng）效率的体制机制。

国有企业作为国有资本的重要载体，加快（kuài）调整企业产（chǎn）权（quán）结构、在实现产权多元化的（de）基础上，建立现代（dài）企业制（zhì）度，是提高国资运营效率（lǜ）的重（chóng）要途径。通过国有企业内（nèi）部法人（rén）治理结构的完善和（hé）外（wài）部经营环境（jìng）的优化，整合优质资源，提高国（guó）有资本运营效益，使企业真正实现政企分（fèn）离（lí）、政资分离，增强国（guó）有企（qǐ）业的活力（lì），由传统企（qǐ）业管理制度（dù）向现代（dài）企（qǐ）业制（zhì）度加速转型（xíng）升（shēng）级。

通过混合所有制改革，引入具有优势资源或（huò）者核心竞争（zhēng）力的战（zhàn）略（luè）投资者，带动国（guó）有企业产（chǎn）业升级，推进各（gè）类（lèi）资本融合发展。以（yǐ）拥有优势（shì）主业的企业为主（zhǔ）导，发挥国有资（zī）本（běn）运营公司专业平台作用（yòng），聚焦企业主业板（bǎn）块，加大内部（bù）现有（yǒu）优质资源整合和国有企（qǐ）业之间专业化整（zhěng）合。国有资本有序地从“规模小”“分布散”“盈利弱”“经营差”“产业链低（dī）”的企业退出，根据产（chǎn）业发（fā）展方（fāng）向适度的向龙头骨干企业（yè）集（jí）中（zhōng）。

以国有企业提质（zhì）增效（xiào）为（wéi）目（mù）标，遵（zūn）循市场经济方（fāng）向，多（duō）措并举着力发展混合所有制经济，提（tí）高国有资本的配置和（hé）运（yùn）营（yíng）效率（lǜ）。

三（sān）、提高国有资本（běn）配置运营效率（lǜ）对（duì）策建议

       总体而言，创新和改革国有资（zī）本资源配置可以（yǐ）分别从（cóng）政府（fǔ）体制机制完（wán）善、企（qǐ）业外（wài）部资源（yuán）整合和增强企业内力建设（shè）三个层面推进。

（一（yī））完善国资管理体制，创新国资监（jiān）管机制

       加强顶层（céng）设计，强化协调监督（dū）。改革国资监管体（tǐ）制（zhì），充分发挥其对国有资本监（jiān）督（dū）和管理的两项（xiàng）权责。所谓国有资本的“监督”是国（guó）资监管部门作为出资人（rén）对国有资本的风险防控职能，主要是对资本授权（quán）进行监督，“管（guǎn）理”是（shì）以（yǐ）管资本为主，考核相应的经济指标，从放活资本经营权（quán）的基础上下放相应权责，完善资本（běn）授权机制（zhì）和相应的流程规范。按（àn）照市场（chǎng）监管与出资人职责相分（fèn）离的（de）原则，理顺国有资本管理体制。建立统一的（de）国有资（zī）本（běn）出资人（rén）制度，明确（què）出（chū）资（zī）人的权利、义务和责任。出资人（rén）主要对其所出资的资本进行负责，重（chóng）点关注（zhù）国有资本的投（tóu）资方向、国有资（zī）本的（de）分布（bù）、国有资本（běn）的运营、国有资本的收益、国有资本的风险防范等，而国有资本的具（jù）体运营事（shì）务由企业依法自行履职。国资监（jiān）管机构（gòu）加强对（duì）战略、投资和重大事项的监督，但避免介入过深。加强财务监控的及（jí）时（shí）性和有效性，建立国有企业事前报告制度、事后报告制度和（hé）总体报告（gào）制度（dù）。

（二（èr））优化国（guó）有资本布局，释放国有经济资源

       进一步优（yōu）化国有（yǒu）资本产业布局（jú）。突出主业，聚焦优势产业，促（cù）进优势产业发展扩张，并（bìng）逐步（bù）退出劣势产业。国有资（zī）源重点投向基础（chǔ）性、公共性（xìng）、战略性、平台性等（děng）关键领域、优势产业和（hé）核心企业。用改革的办法推（tuī）进布局结构调整优化（huà），切实改（gǎi）变国有企业“小、散、弱”的状况。稳妥（tuǒ）推进压缩企业管理层级精简企业法人（rén）数量工作。加快处置（zhì）“僵尸企业（yè）”和特困（kùn）企业，通过处置“僵尸企业（yè）”释（shì）放国有经济资源。对具有一定的品（pǐn）牌影（yǐng）响力和（hé）技术竞争力、符合产业发展方向，却又（yòu）因各种原因暂时困难的企业，通过兼并重组、优化组合的方式，盘活现（xiàn）有资源，提升企业经营和竞争能力（lì）；对不符合产业发展方向（xiàng）而又（yòu）长期亏损的企业，则应通过破产重组、资产处置等方式，将（jiāng）其占据的财政、信贷等资源释放（fàng）出来，为新兴产业或具有创新潜力的企业提供资源支（zhī）持，进而形成经济发（fā）展的新动能。

       融合发展资本链与（yǔ）产（chǎn）业链。积（jī）极履（lǚ）行国（guó）企的（de）社会责任，加强资（zī）源整合，延（yán）伸上下游服务链条，打（dǎ）通国资（zī）业务全产业链促进公共资（zī）源市场（chǎng）化（huà）配置。通过金融行业（yè）来带动传统企（qǐ）业转型升级，将资本链与（yǔ）产业链融合，对各类资本协同共进起到双赢的效果。通过调整、优（yōu）化国有资（zī）本配置（zhì）结（jié）构，消除资（zī）源配置中的“挤出效应（yīng）”，为民营企业发（fā）展（zhǎn）提供相对宽松的资源环境和营商环境，进一步释放民（mín）营（yíng）经济活力。优化政（zhèng）府投（tóu）资（zī）方式，通过（guò）投资补助、基金注（zhù）资、担保补贴、贷款贴息等方式（shì），优先支持引（yǐn）入社会资本的项目。引（yǐn）入保险资金（jīn）、社保基金等长（zhǎng）期投（tóu）资者（zhě）参与（yǔ）具有战略性的重点工（gōng）程（chéng）投资和项目运营。鼓励社会资本（běn）投资或参（cān）股基础设施、公用事（shì）业、公（gōng）共服（fú）务等领域项目，使各类投资者在平等竞争中获取合理收益。在基础设施和（hé）公共（gòng）服务领（lǐng）域选择有代表性（xìng）的（de）政府投融（róng）资项目，开展多种形式的（de）政府和社会资（zī）本合作（zuò）试（shì）点，加快形成可（kě）复（fù）制、可推广的（de）模（mó）式和经验。

（三（sān））完善（shàn）混改制（zhì）度体系，统筹推进资本整（zhěng）合

      强化混合所有制改（gǎi）革顶层（céng）设计。进一步准确界定国有资本功能，明确非公（gōng）有制经（jīng）济发展的空间和范围（wéi），对混合所有（yǒu）制改（gǎi）革（gé）的法律制（zhì）度和保障（zhàng）机制进（jìn）行精细（xì）化设计和落实。在指标制度、标（biāo）准制（zhì）度、统计制（zhì）度（dù）、考评（píng）制度（dù）、机构（gòu）组织等方面深化国企混合所有制（zhì）改革和探索创新，形（xíng）成衡量（liàng）发展、统计发展、考评发展、组（zǔ）织发展、推动发展的（de）新制度（dù）体系。进一步（bù）明确国有企业（yè）混合所有制改革重（chóng）点（diǎn）和方向，优（yōu）先选择（zé）主业处于充分竞争行（háng）业（yè）和领（lǐng）域的商业类国有（yǒu）企（qǐ）业，积极推进混（hún）合所有（yǒu）制改革。按照国有企（qǐ）业分类的不同采取相应（yīng）措施，在引导（dǎo）子公司层面改（gǎi）革（gé）的同时积极探索在集团公司层面（miàn）推进混合所有制改（gǎi）革。

       积极推（tuī）进（jìn）混合所（suǒ）有制改革，动态地调整和优化国有资本布局。从（cóng）资本融合发展的角度出发，本着有利于（yú）各所有制经（jīng）济资本放大（dà）、资（zī）源互补（bǔ）、协同（tóng）并进（jìn）的原（yuán）则进行产业布局（jú）和（hé）行业发展（zhǎn）。充分发挥非公有资（zī）本（běn）在资金、技术、管理、人才、信息等方面的资（zī）源优势（shì），强（qiáng）化国（guó）有资（zī）本在政策、融资、信用等方面的优势。探索（suǒ）建立国有股东“金股”制（zhì）度，通过约定对特定（dìng）事（shì）项的否（fǒu）决权，确保国有资本在特定领（lǐng）域（yù）的控（kòng）制力。国有企（qǐ）业股权多（duō）元化的目（mù）的在（zài）于（yú）促进国有企业建立现代化企业（yè）制（zhì）度，充分发挥市场机制在国有资本流动中的调节（jiē）作用。通过股权多（duō）元化（huà）可以分担国有资（zī）本投资经营风险，减轻国（guó）有（yǒu）企业经营资金压力和促进理性经营决策。除少（shǎo）数领域外，要积极发展多元（yuán）投资主体公司。目（mù）前（qián），国有大企业（yè）多呈现集团（tuán）形态，即一个独资（zī）母公司下面有若干（gàn）个全资或者控股子公司。多元（yuán）主体参与资（zī）本投资、运营（yíng）决策，会（huì）产生共同的价（jià）值分析和（hé）评价，降低（dī）因投（tóu）资失误（wù）而带来的国有资（zī）本流失风险。加快国有（yǒu）企业股权多元化进程（chéng），尤其（qí）是在（zài）母（mǔ）公司层（céng）面引入私人资本，以加强政企（qǐ）分开和减少体制风险和加强国有（yǒu）资本专业化（huà）能（néng）力。积极引进战略投资者，提（tí）升企（qǐ）业的整体竞争合力，推（tuī）动（dòng）企业整体经（jīng）营机制转变。